복지의 모든것
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  • 원석조 원광대 복지보건학부 교수
  • 승인 2013.04.01 16:54
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한국 사회복지의 역사와 방향

  무상급식, 무상의료 등 최근 복지에 대한 관심이 높다. ‘복지’가 어떻게 탄생·발전해 왔는가의 역사를 통해 복지의 진정한 의미와 우리나라의 복지가 나아갈 방향에 대해 알아본다.


  조선 말 근대적 자선사업
  일제강점기 구제사업

  조선시대 말, 기독교 전래와 함께 서양식 근대적 자선사업이 들어온다. 기독교에 기반을 둔 육영사업, 의료사업, 구제사업과 같은 각종 민간사업들이 그것이다. 육영사업은 1885년 배제학당, 1886년 이화학당이 대표적이고, 의료사업은 1884년 세브란스병원의 빈민을 위한 시료부, 1887년 서울 정동의 보구여관(부인병원의 효시), 1909년 광주 나병원이 대표적이다. 구제사업은 1885년 프랑스인 신부 메스트로가 서울에 세운 양로원과 고아원이 최초였다.

  한편 일제강점기의 사회복지사업은 일본 천황의 은전의 과시와 식민지 국민의 반일행동을 억제하는 데 목적이 있었다. 1916년 조선총독부는 폐질자, 무의무탁 노인·아동 병약자를 식량으로 구제하는 은사진휼자금 궁민구조규정을 발령했는데 이후 일제강점기 구제제도의 근간이 됐다. 1944년에는 강제징병제에 따른 국민들의 반발을 무마하기 위해 근대적인 구호법인 조선구호령을 시행했다.

  한국전쟁과 외원기관 

  해방 후 정치적 혼란기에 이승만 정부는 경제개발은 물론 새로운 사회복지제도를 도입할 여력이 없었으며 일제강점기 조선구호령의 틀이 그대로 유지되었다. 그러다가 6·25 한국전쟁이 발발하면서 수많은 전쟁고아, 전쟁 피해자, 상이자가 발생하였으며 이들에 대한 구호가 국가의 중대한 과제가 되었다. 그러나 이 일은 한국 정부가 아니라 전쟁과 함께 들어온 외원단체들이 담당하였다.

  외원단체들은 물자구호와 시설보호에 주력했는데 병원, 학교, 고아원 등 사회복지시설을 직접 설립해 운영하고 학교, 병원, 고아원을 후원하는 등 많은 사회사업 활동을 전개하였다. 외원단체들은 1952년 한국 정부, 국제연합, 미국 정부기관과 공동으로 문제에 대처하기 위해 외국 민간 원조기관 한국 연합회(KAVA)를 결성했다. 외원단체의 자선사업 활동은 이후 우리나라 민간 사회복지사업의 모태가 되었으며 미국식 전문 사회복지 실천의 방법과 이론을 전파하는 데도 결정적인 역할을 했다.

  현대적 사회복지제도

  1960년대 박정희 시대에 들어 비로소 우리나라에 현대적인 사회복지제도들이 만들어지기 시작해 1960년대에 사회보장 관련법이 대거 도입됐다.

  주지하듯이 박정희 정부는 ‘개발독재’ 정부로서 경제개발과 경제성장을 위해 분배(복지)를 희생시킨 이른바 ‘선 성장 후 분배’ 노선을 철저히 견지했으며 5·16쿠데타 직후 앞의 여러 사회복지제도를 도입하고 유신시대에 국민복지연금법과 의료보험법을 제정했다. 그런데 많은 사회복지법을 만든 이유가 국민의 복지를 증진시키는 것이 아니라 취약한 정권 지지기반을 공고히 하기 위한 일종의 정당성 확보 수단이었다는 비판을 받았다.

  5공 전두환 정부는 심신장애자복지법, 노인복지법, 아동복지법, 생활보호법을 제정하고 사회복지법을 전면 개정했는데 이로써 이른바 사회복지 5법이 마련되었다. 그리고 지역사회복지와 재가복지가 확충되면서 대도시 저소득층 밀집지역 동사무소에 사회복지전문요원이 최초로 배치되었다. 전두환 정부 후기에는 의료보험의 전국민 확대, 최저임금제의 도입 등 국민복지 3대 정책을 발표했다. 이는 경제성장, 대외거래, 저축률 등 거시경제 호전에 따른 자신감의 표현이었다.

  5공을 계승한 노태우 정부는 전두환 정부의 국민복지 3대 정책을 실천에 옮겼으며, 모자복지법, 영유아보육법, 장애인고용촉진법, 고령자고용촉진법 등을 만들어 사회복지체계를 정비했다. 전두환, 노태우 정부의 사회복지 역시 그 진정성을 의심받았다. 시민들은 전두환, 노태우 정부를 박정희 군부독재정권의 연장으로 간주했으며 이 시기 사회복지가 상당히 확대되었음에도 시민의 복지를 위한 것이라기보다는 정권의 안정을 위한 조치로 평가절하 했던 것이다.

  최초의 민주화 정부인 김영삼 ‘문민정부’는 고용보험법을 제정하고 윤락행위 등 방지법, 국민연금법, 입양특례법을 개정했으며 여성발전기본법, 정신보건법, 사회복지공동모금회법을 제정하였다. ‘문민정부’의 사회복지 중 특기할 만한 것은 고용보험법이다. 이는 노동시장의 인력 수급 불균형에 대한 대응책으로 불필요한 산업인력을 해고한 뒤 직업훈련과 직업소개를 통해 새로운 산업부문에 재고용하는 노동시장 유연화 전략의 하나로 추진됐다.

  1997년 외환위기 이후 출범한 김대중 ‘국민의 정부’는 건강보험을 통합했고 국민기초생활보장법을 제정하여 외환위기 극복을 위한 구조조정 정책의 희생양이 된 수많은 근로능력 실업자들을 위한 사회안전망을 확충했으며 영국의 ‘제3의 길’과 같은 ‘생산적 복지’를 표방했다. 생산적 복지는 사회복지의 자활 기능을 강조한 것이다.

  ‘국민의 정부’를 계승한 노무현 ‘참여정부’는 시민단체의 정부 정책결정에의 참여를 강조하는 ‘참여복지’를 복지이념으로 내걸었다. 그러나 노무현 정부의 참여복지와 김대중 정부의 생산적 복지는 내용이 본질적으로 차이가 없는 것 같다. 이렇게 볼 때 참여복지는 생산적 복지를 계승한 신자유주의 복지이데올로기의 새로운 이름이라 해도 무방할 것 같다.

  이명박 정부는 능동적 복지를 내세웠다. 그러나 능동적 복지의 이름 아래 신설된 사회복지제도가 없었고 기존의 사회복지제도 중 의미 있는 변화를 보인 경우도 없기 때문에 무엇이 능동적 복지인지 분명하지 않았다.

  한국 사회복지의 특성과 방향

  우리나라 사회복지의 특성을 설명하는 이론이 동아시아 복지모델 이론이다. 이 이론은 한국, 일본, 대만, 싱가포르 등 동아시아 국가의 사회복지를 서구 복지국가와 구별하기 위한 것으로 이들 국가의 특성으로 경제제일주의, 유교, 가족주의를 들었다. 그리고 동아시아 국가들이 기적이라고 일컬어질 정도로 괄목할 만한 경제성장에 비해 사회복지의 수준이 낮고 경제발전을 위해 사회복지를 이용한다는 점도 강조된다. 경제성장에 비해 낮은 수준의 사회복지는 동아시아 국가의 사회복지가 서구 복지국가에 비해 재정적으로 비용이 저렴하다는 사실을 강조한 것으로 이를 ‘사회적 덤핑정책’이라 한다.

  여기서 우리는 거시수준에서 우리나라 사회복지의 발전방향을 찾을 수 있다. 즉 경제성장에 예속되어 경제성장에 이용되는 저렴한 사회복지를 넘어서야 한다는 것이다. 이를 위해서는 시민단체의 역할이 매우 중요하다. 경제성장을 일방적으로 중시하는 정부를 견제할 수 있는 세력은 시민단체뿐이기 때문이다.


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